O QUE É O ORÇAMENTO PÚBLICO?
A origem da palavra orçamento é de origem italiana: "orzare", que significa "fazer cálculos".
Lembra o professor CELSO RIBEIRO BASTOS que a finalidade última do orçamento "é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária" (in "Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário", 2ª edição, Saraiva/1992, pg. 74).
O citado jurista conclui afirmando que "o orçamento é, portanto, uma peça jurídica, visto que aprovado pelo legislativo para vigorar como lei cujo objeto disponha sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. O seu objeto, portanto, é financeiro" (in obra e p. citadas).
Definindo como jurídica a natureza do orçamento, tem-se que o mesmo encontra fundamento constitucional nos arts. 165 a 169. Da análise dos citados dispositivos depreende-se a instituição de uma moderna estrutura, que abre amplas possibilidades de integração das esferas referentes ao planejamento e à questão orçamentária (esta tomada numa acepção de instrumento de apoio à consecução dos respectivos programas de governo).
Com efeito, para a gestão de recursos públicos, considerando principalmente as finalidades últimas do Estado, mister a existência de um estudo prévio consolidado sobre o montante da receita e o quantitativo de despesas necessários à execução do plano de ação governamental. Dessa necessidade foi que surgiu o orçamento, cujo conceito prestar-se a espelhar a situação financeira de um país em determinado período de tempo.
Importante ressaltar que nos Estados que adotam a forma federativa a repartição de competências observa, antes de tudo, a autonomia dos entes federados. Tal característica encontra-se presente, inclusive, no tocante ao orçamento, de modo que União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios podem e devem definir seus orçamentos, levando em conta suas prioridades e características. Isso, contudo, não impede que alguns aspectos de interesse geral exijam ações conjuntas que acabam por criar uma interdependência e, por conseguinte, exigir uma coordenação entre os orçamentos.
O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todas as receitas e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das contribuições, como a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Além das receitas tributárias, os gastos do governo podem ainda ser financiados por operações de crédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo.
As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou menores do que foram inicialmente previstas. Se a economia crescer durante o ano mais do que se esperava, a arrecadação com os impostos tende a aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer.
Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei solicitando autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse projeto, definem-se as despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrário, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas, constituindo o chamado "contingenciamento".
ORÇAMENTO - BREVE ANÁLISE RETROSPECTIVA
Antes de adentrar nos aspectos específicos da matéria orçamentária, necessário proceder a uma rápida análise da evolução histórica da figura do orçamento público no Brasil.
A experiência demonstra, ao longo dos últimos anos, a preocupação em fortalecer a vinculação existente entre planejamento e orçamento. Ao contrário do que ocorria em períodos de altos índices inflacionários, hoje é possível planejar (pelo menos a curto e médio prazo) ações voltadas à realização eficiente de políticas públicas de bem-estar. É a programação orçamentária voltada não só para o controle de gastos, mas também para a avaliação de resultados.
Com esse objetivo, foram promovidas mudanças metodológicas na elaboração e acompanhamento da execução orçamentária, cuja ênfase recaísse sobre a alocação de recursos com vistas à consecução dos objetivos de governo, consubstanciados no plano governamental e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, preconizando, pois, a adequação das necessidades de realização de despesas à realidade cada vez mais gritante da restrição de recursos destinados ao seu financiamento.
O processo de elaboração foi aperfeiçoado na tentativa de eliminar a prática já tão enraizada nas unidades orçamentárias de elaborar propostas pedindo o máximo de recursos possível, de modo que se pudesse conferir aos órgãos centrais (com poder político-decisório) a faculdade de ajustar o volume das demandas à receita existente, de modo que cada unidade fosse contemplada com um montante de recursos "suficiente" para o desenvolvimento de suas atividades e para os novos projetos.
A principal mudança refere-se à transição entre a época de altos índices de inflação para a realidade atual, na qual as taxas parecem ser controláveis. No período inflacionário, o orçamento era elaborado a preços correntes e, ao longo da execução, corrigiam-se as distorções de preços através de suplementações, pois os valores orçados já não correspondiam, quando do desembolso, ao montante necessário ao cumprimento da despesa. Não havia correspondência entre a realidade da execução orçamentária com a execução financeira das despesas, que acabavam sendo mensalmente corrigidas.
Com a redução dos índices de inflação, nova metodologia foi adotada, qual seja a introdução da sistemática de indexação do orçamento à sua execução a preços constantes, o que acabou permitindo às unidades executoras a reavaliação permanente de seus gastos, sobretudo em face da efetiva disponibilidade de recursos.
Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para o controle financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas em volume, dentro de um determinado período de tempo.
Como instrumento de análise da gestão pública, os dados constantes dos orçamentos das duas últimas décadas revelam, em números, que nem mesmo o aumento da arrecadação de recursos financeiros foi capaz de reduzir o déficit público brasileiro. Estudos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (disponíveis no respectivo site na Internet) demonstram que a estabilização da economia propiciou a elevação da receita pública ao ponto em que a carga tributária exibiu um índice de 35% do PIB em 1995, enquanto na década de 80 esta mesma relação apresentou um índice médio de 24,9% do Produto Interno Bruto.
Esses números deixam evidente que a crise fiscal não é caracterizada pelo desempenho insatisfatório no tocante à obtenção de receitas, mas sim pela rigidez das despesas: pessoal; gastos com assistência e previdência dos servidores; juros da dívida interna e externa, além de contratos com taxas de correção exorbitantes, isso sem falar no montante de despesas desnecessárias e das alheias à função estatal. Confirma-se, assim, a regra de que o Estado é perdulário, de que gasta muito e, principalmente, de que gasta mal.
DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:
Na elaboração orçamentária, a doutrina do Direito Constitucional e do Direito Financeiro conferem ênfase ao que se convencionou chamar de princípios orçamentários.
Tais princípios constituem linhas norteadoras de ação a serem observadas na concepção da proposta. Em geral, são premissas maiores, que informam mesmo o legislador no ato de elaboração das leis orçamentárias.
Existem, pois, de um lado e principalmente, para reforçar a utilização do orçamento como mecanismo de controle sobre a atividade desenvolvida pelo Estado e, de outro lado, como orientadores de todo o ciclo orçamentário (período compreendido entre a elaboração da proposta orçamentária e o encerramento do orçamento, compreendendo as fases de elaboração, aprovação, execução e controle).
A regra básica para a formulação do orçamento seria aquela que houvesse estabelecido o equilíbrio das receitas previstas e das despesas autorizadas, constituindo, pois, verdadeiro axioma da elaboração da respectiva lei. Entretanto, a Constituição brasileira, seguindo a tendência das constituições modernas, não contempla tal princípio, pelo menos não o faz de forma explícita.
A lacuna deixada pela ausência do princípio do equilíbrio no bojo da lei maior tem explicação na evolução econômica experimentada pelos Estados desde a grande crise de 1929, a partir da qual a tese de orçamento equilibrado passou a constituir muito mais um ideal, na maioria das vezes prejudicial, por forçar, a toda ordem de sorte, a flutuação de alíquotas tributárias e a realização de cortes em programas de governo, sempre que se experimentasse o desequilíbrio.
A despeito da não previsão, de forma expressa, do princípio do equilíbrio, pode-se dizer que a correta aplicação dos demais princípios orçamentários, conjugada a uma política responsável de gestão, certamente tenderá ao equilíbrio, tido, pois, como fim e não como premissa.
Seguindo tal tendência, a própria Lei nº 4.320, que estatui normas gerais de Direito Financeiro aplicáveis a todas as esferas da Administração, estabelece os fundamentos da transparência orçamentária, dispondo em seu art. 2º,in litteris:
"Art. 2º - A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".
Passemos aos seus enunciados.
- Princípio da Unidade:
Cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município.
Segundo a doutrina majoritária, esse princípio, tal como concebido originariamente (orçamento em um único documento) foi um dos mais violados na prática legislativa. Isso porque a evolução das atividades estatais, o surgimento de orçamentos paralelos e a diversidade de linhas de ação dentro do orçamento geral sempre constituíram óbices ao caráter formal que se pretendia impor ao princípio.
O orçamento moderno, todavia, não o desobedece; apenas emprega-lhe a verdadeira essência do que se denominou caráter de unidade. Tal assertiva baseia-se no fato de que a forma multidocumental como se apresenta o orçamento em nada prejudica-lhe a unicidade, visto que tal característica está ligada à necessidade de que os orçamentos dos órgãos do setor público se fundamentem e tenham sua estrutura baseada em uma única política orçamentária, isto é, em uma hierarquização de objetivos que lhe informem a elaboração, ainda que isso implique em diversidade documental (formal).
Aliás, tal entendimento foi perfeitamente consagrado pelo legislador constitucional, que, no art. 165, § 5º da Lei Maior, determina a inclusão, na lei orçamentária anual, de três orçamentos: (a) orçamento anual; (b) orçamento de investimentos e (c) orçamento da seguridade social.
Assim, o princípio da unidade deve ser entendido não como a imposição de um único documento orçamentário, mas sim como resultado direto de uma mesma política de ação, que vise aos mesmos objetivos, dentro de cada esfera da federação.
- Princípio da Universalidade:
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas dos poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.
O próprio art. 3º da Lei 4.320/64 estabelece que a Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas; e o art. 4º, "... todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que por intermédio deles se devem realizar...".
A análise de tal princípio permite, de plano, inferir que sua aplicação possibilita ao Poder Legislativo:
a)conhecer, a priori, todas as receitas e despesas do Governo e dar prévia autorização à respectiva arrecadação e realização;
b)impedir que o Executivo realize qualquer operação para obtenção de receita ou realização de despesa, sem que haja prévia autorização parlamentar;
c)conhecer o volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.
Entretanto, hoje, o princípio deve ser entendido num sentido menos formal. Ensina José Afonso da Silva (in "Curso de Direito Constitucional Positivo", 11ª edição, Malheiros Editores/1996, p. 676), valendo-se da lição de Pedro Muñoz Amato, que o importante é "a reunião, no orçamento, de todos os elementos substantivos necessários à articulação do programa total do governo; especialmente, um orçamento deve conter explicações sobre os propósitos que o governo deseja lograr (...), de modo que a universalidade adquira característica de totalização, transformando-se em princípio do orçamento global."
- Princípio da Anualidade:
O orçamento é previsão, programação de atividades a serem realizadas no futuro. Como tal, supõe periodicidade, que, no Brasil, resume-se ao período de tempo de um ano para a execução do orçamento.
Não se há de confundir, todavia, o princípio da anualidade do orçamento com o da anterioridade do tributo. Segundo este último, nenhum tributo será cobrado, em cada exercício financeiro, sem que a lei que o instituiu ou aumentou tenha sido publicada. Já o princípio da anualidade consiste no fato de que orçamento deve se referir a um período específico, em regra de um ano.
A idéia de que a cobrança do tributo depende de autorização anual do Poder Legislativo mediante previsão no orçamento não constitui o enunciado do princípio da anualidade do orçamento, mas sim a errônea idéia de anualidade do tributo, que condiciona sua criação a uma autorização expressa do legislador no bojo da lei orçamentária anual.
Ensina o professor Hugo de Brito Machado (in "Curso de Direito Tributário", 11ª edição, Malheiros Editores/1996, p. 27 e 28) que "no regime constitucional que adota o princípio da anualidade os representantes do povo, anualmente, examinam a proposta orçamentária do governo e, em face das despesas, autorizam a cobrança dos tributos indispensáveis ao respectivo atendimento. Não basta haver sido o tributo instituído por lei. É preciso que, anualmente, tenham os representantes do povo conhecimento do emprego que o governo pretende fazer dos recursos arrecadados mediante tributos."
Segue o citado autor (Cf. obra e p. cit.) afirmando que "o princípio da anualidade, assim entendido, não existe atualmente no Brasil."
Nesse ponto, todavia, necessário proceder a algumas considerações. O princípio da anualidade que alguns pretendem empregar à relação tributária em nada se confunde com o da anualidade do orçamento.
O fato de a lei orçamentária consignar todas as receitas (e, por via oblíqua, as receitas tributárias) a serem arrecadadas pelo Estado, vinculando-as, pois, à autorização prévia do parlamento, em momento algum impede que, durante o exercício em que o orçamento esteja sendo executado, possa o governo, utilizando-se dos meios legais, instituir tributos que não estejam previamente consignados na lei orçamentária anual (e, em alguns casos, até mesmo cobrá-los). A instituição de tributos por Medida Provisória e a cobrança de empréstimos compulsórios são realidades jurídicas que só vêm confirmar tal entendimento.
Nesse ponto, necessário concordar que não se há de falar, em caráter absoluto, em anualidade do tributo. Entretanto, tal assertiva em nada prejudica a existência, no Brasil, do princípio da anualidade do orçamento, porquanto este nada mais traduz senão o imperativo de que a lei orçamentária seja aplicável a um determinado período, encontrando, pois, pleno fundamento nos §§ 5º e 9º do art. 165 da Constituição Federal.
- Outros Princípios:
Aos princípios supracitados, a doutrina constitucional mais gabaritada, como a desenvolvida pelo professor José Afonso da Silva (Cf. ob. cit. p. 671), acrescenta ainda, a partir da análise do texto da Constituição, outros princípios, alguns de forma e outros referentes ao conteúdo, a saber: exclusividade; programação e legalidade.
Ensina, em linhas gerais, o renomado autor, que o Princípio da Exclusividade está presente no art. 165, § 8º da Constituição Federal de 1988, vedando que a lei orçamentária contenha dispositivo estranho à fixação de despesa e à previsão da receita. Decorre tal princípio da antiga prática (diga-se de passagem, condenável) dos parlamentares de incluir na lei orçamentária matérias absolutamente alheias ao Direito Financeiro, como, por exemplo, alterações no Código Civil, Comercial e até mesmo na legislação de pessoal.
Já o Princípio da Programação está ligado ao plano de ação governamental, na medida em que vincula as normas orçamentárias à consecução dos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
Por fim, o Princípio da Legalidade no tocante ao orçamento segue apenas o ditame já estabelecido pela legalidade geral. As leis orçamentárias são de iniciativa privativa do Presidente da República, estendendo-se a necessidade de veiculação de tais regras, por meio de lei (em sentido formal), a todos os demais planos, operações, aberturas de crédito e tudo mais que houver por disciplinar a matéria orçamentária.
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
O processo de elaboração e discussão da proposta orçamentária desenvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de permitir sua execução a partir do início do exercício seguinte.
Pela Constituição Federal, cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente, entre outros casos, sobre direito financeiro e orçamento ( art. 24, incisos I e II), sendo da União a competência para o estabelecimento de normas gerais (art. 24, § 1º da CF), o que não exclui a competência suplementar dos Estados (art. 24, § 2º da CF).
Visando ao estabelecimento das citadas normas gerais de Direito Financeiro, prevê a Constituição Federal brasileira, no § 9º do art. 165, a elaboração de uma lei complementar, cujo objetivo é dispor sobre "o exercício financeiro; a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, e ainda estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos."
A despeito da determinação constitucional, a citada lei complementar ainda não foi elaborada. Para disciplinar a matéria tem sido observada a Lei nº 4.320/64, que, apesar de anterior à Constituição Federal de 1988, foi por esta recepcionada, estabelecendo, pois, normas de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Considerando as regras determinadas pela Constituição Federal e pela Lei nº 4.320/64 (e alterações posteriores), o orçamento da União é elaborado pelos três poderes da República (1) e consolidado pelo Poder Executivo. Apesar de não haver disposição expressa, ele precisa velar pelo equilíbrio, isto é, não pode fixar despesas em valores superiores às receitas previstas. Essa limitação obriga o governo a definir prioridades na aplicação dos recursos estimados e constitui, por assim dizer, o verdadeiro cerne do processo orçamentário.
As metas para a elaboração da proposta orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Dispõe o art. 35, § 2º, inciso I do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que, até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9º da CF, "o projeto do Plano Plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado ao Congresso até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa."
A própria Constituição Federal estabelece no § 1º do art. 165 o conteúdo da lei que instituir o plano plurianual, dispondo, in verbis:
Art. 165 - (...)
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuição dos recursos. O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso até o final do primeiro ano do mandato do Presidente da República. O controle e a fiscalização da execução do PPA são realizados pelo sistema de controle interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas da União.
Funcionando, pois, como uma espécie de carta de intenções do governo, depois de aprovado, o Plano Plurianual (PPA) é válido para os anos seguintes do mandato.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua vez, prioriza as metas do PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União, que terá validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo e precisa ser encaminhado ao Congresso Nacional até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (art. 35, § 2º, inciso II do ADCT). O projeto da LDO tem como base o PPA e deve ser devolvido pelo Congresso Nacional para sanção do Presidente da República até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
Com base na LDO, o Poder Executivo elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e das unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional (art. 35, § 2º, inciso III do ADCT), o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.
A lei orçamentária anual compreenderá (2), por seu turno, três orçamentos:
1 "o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
2 . orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
3. o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público."
A integração destes três instrumentos implica a agregação da despesa pública, obtendo-se a integração programática do setor público federal, a discriminação dos objetivos e metas e a introdução de dados físicos para a mensuração dos projetos e atividades, ensejando o acompanhamento e a avaliação dos resultados.
Isto posto, resta por evidente a preocupação do constituinte originário em interligar planejamento e orçamento, sendo aquele representado pelo Plano Plurianual e este pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária anual.
Tal sistemática na elaboração do orçamento permite, assim, a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Esse enfoque possibilita obter uma visão daquilo que "o governo faz", o que tem significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualizava aquilo em que "o governo gasta".
NOVA VISÃO SOBRE O ORÇAMENTO
Como, de um modo geral, o crescimento do setor público está diretamente relacionado ao aumento da população, ao seu nível de renda per capita e à estrutura de faixa etária, fatalmente o Estado brasileiro teria mesmo que abandonar a posição de direção para efetivamente prestar, por sua conta, políticas e atividades de bem-estar. Isso porque, no Brasil, encontram-se presentes todos os fatores supracitados, os quais acabam por exercer pressão por serviços sociais básicos como assistência à saúde, à infância, educação, serviços de segurança etc.
A soma dos fatores de pobreza da população e da sua dependência cada vez maior em relação à prestação de serviços estatais, aliados, é claro, à já constatada realidade de que o Estado emprega muito mal seus recursos, causa, por conseguinte, uma constante ampliação do montante referente à despesa, forçando, cada vez mais, a busca de novas fontes de custeio, e, principalmente, de mecanismos eficazes de controle.
O fato é que o Estado parece dar sinais de não poder arcar com um valor tão elevado de sua despesa, sobretudo se comparado à disponibilidade de recursos em face de seu endividamento. A fim de conter esse processo, passou-se, então, a falar na redução do tamanho do Estado, na sua reorganização, visando à retomada da taxa de desenvolvimento sustentável.
Tais são as razões que levaram o Poder Executivo a enviar ao Congresso Nacional um conjunto de alterações em dispositivos da Constituição Federal que propõe:
- Restrição à criação de novos Estados e Municípios;
- Aperfeiçoamento no processo de elaboração dos orçamentos;
- Mudança na relação entre os Poderes Executivo e Legislativo e na fixação dos limites para operação de créditos dos Estados;
- Exigência de maior controle nos gastos com pessoal por parte dos três poderes.
Como resultado das reformas em andamento, atualmente temos os seguintes instrumentos que visam a garantir o equilíbrio das contas públicas e o atendimento de necessidades sociais básicas:
- Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000 (Lei da Responsabilidade na Gestão Fiscal) - que estabeleceu limites para as despesas de pessoal: em nível da União - 50% da receita corrente líquida federal; em nível dos Estados e Distrito Federal - 60% e em nível dos municípios - 60%;
- O acompanhamento sistemático das despesas de Pessoal e Encargos Sociais foi aperfeiçoado, assegurando-se com essa medida que os gastos com admissão e benefícios de pessoal não assumam montantes incompatíveis com a arrecadação;
- No âmbito da Lei de Diretrizes Orçamentárias é estabelecido valor mínimo para aplicação na área da saúde;
-Dispositivo Constitucional determina a aplicação mínima de 25% da receita tributária na área da educação;
- Foram estabelecidos parâmetros disciplinadores do gasto com os Poderes Legislativo e Judiciário;
O efeito esperado com tais mudanças é duplo: maior eficiência na gestão das políticas públicas e possibilidade de se ajustar o dispêndio às necessidades de retomada dos investimentos em áreas hoje carentes de expansão e modernização, em particular de elevado interesse social.
Mas, tais medidas seriam inócuas se não houvesse uma reformulação no instrumento de asseguramento dos gastos, qual seja, o orçamento. Daí a necessidade de estabelecer medidas para que a lei orçamentária não apenas sirva como uma peça meramente contábil, mas sim como ferramenta para a execução e controle dos gastos públicos.
Para tanto, de grande importância são os critérios de classificação das contas públicas, pois são utilizados para facilitar e padronizar as informações a serem obtidas. Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, por instituição, por função de governo, por programa, por projeto e/ou atividade, ou, ainda, por categoria econômica.
Várias são as razões por que deve existir um bom sistema de classificação no orçamento, a saber:
1) facilitar a formulação de programas;
2) proporcionar uma contribuição efetiva para o acompanhamento da execução do orçamento;
3) determinar a fixação de responsabilidades e
4) possibilitar a análise dos efeitos econômicos das ações governamentais.
A lei nº 4.320/64 estabelece a obrigatoriedade de classificação segundo critérios, dentre os quais o da classificação por categoria econômica, cuja importância refere-se ao impacto das ações de governo na conjuntura econômica do país. Ela possibilita que o orçamento constitua um instrumento de importância para a análise e ação de política econômica, de maneira a ser utilizado no fomento ao desenvolvimento nacional, no controle do déficit público etc.
A moderna visão de gestão fiscal responsável não concebe, pois, o planejamento apenas dos quantitativos financeiros das ações, mas também dos quantitativos físicos que irão reverter em benefício do cidadão/contribuinte, introduzindo parâmetros de custos destas ações, o que acaba por exigir mudança de postura por parte de governantes e dirigentes.
Nesse sentido, deve-se tomar como premissa básica a transparência na realização dos gastos, segundo referenciais de eficiência e eficácia, aliada à sua seletividade e otimização, tudo a fim de cumprir os objetivos e metas do Estado brasileiro (aqueles a que se referem o Art. 3º da Constituição Federal).
A elaboração de uma proposta orçamentária eficiente e condizente com os ditames legais recomenda, necessariamente:
- a compreensão da importância dos instrumentos (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, e Lei Orçamentária Anual);
- a precisão, padronização e agilização das informações gerenciais dos processos de elaboração e execução que subsidiam a tomada de decisões e que irão repercutir sobre todo o ciclo orçamentário, evitando-se, com isso, excessivas correções e desvios.
- o entendimento de que a metodologia de trabalho a ser seguida pelos governantes deve ser consistente com o equilíbrio das contas públicas e com as metas a serem alcançadas pela administração que, em última instância, se entende como o atendimento dos reclamos da sociedade.
Assim, a mudança na sistemática orçamentária traz importantes modificações de cunho metodológico, introduzindo elementos que evidenciam a transparência de suas ações e contínua prestação de contas, não apenas no sentido financeiro, mas no de prover informações, discutir alternativas, exibir custos e resultados de suas ações, criando no setor público uma cultura de respeito à sociedade.
CONCLUSÃO
O período de estabilidade econômica e o déficit fiscal vieram reforçar a importância do papel do orçamento público, que deixou de ser apenas um instrumento de controle financeiro para desempenhar importante papel no processo reformulação do Estado.
O orçamento público é instrumento de planejamento das ações governamentais e dele constam todas as receitas passíveis de serem arrecadadas num determinado exercício e sua destinação, pelas ações explicitadas nos diversos projetos e atividades.
Em períodos de crise, em que os recursos se tornam mais escassos e as despesas maiores, e não havendo a desculpa dos altos índices de inflação, fica mais evidente o tamanho do déficit público. Ao mesmo tempo em que se recorre a iniciativas que promovam o aumento da arrecadação, exige-se, de outro lado, que o processo decisório de alocação desses recursos seja aperfeiçoado, para que todas as prioridades sejam atendidas e não haja descontinuidade nas ações de prestação de serviços básicos.
O estabelecimento de limites de dispêndio leva os órgãos executores da política governamental a racionalizarem suas despesas, minimizando custos, através da redução de quantitativos físicos ou financeiros, negociando preços mais atrativos, enfim, toda uma reformulação da visão na consecução do gasto.
Desse modo, além de instrumento de planejamento na formulação das ações de políticas públicas o orçamento passa a ser ferramenta para a ação gerencial do Estado, visto que introduz novos conceitos e indicadores que permitem avaliar a eficácia e a efetividade da prestação dos serviços públicos.
Não há, portanto, como se pensar em planejamento sem se aperfeiçoarem os orçamentos para que eles reproduzam fielmente os planos de governo e as políticas públicas. Para tanto é necessário ter em vista uma efetiva cobrança de resultados pela sociedade das ações desenvolvidas pelos governos, as quais devem ser aferidas em termos de benefícios que lhe foram prestados, sem esquecer, é claro, da importância de promover a responsabilização dos "gerentes do poder" em caso de má gestão na realização dos gastos.
O destaque que se tem dado para os indicadores pretende chamar a atenção para o fato de que o momento não concebe mais dissociar o planejamento financeiro das respectivas metas físicas. Não é possível empregar recursos em algo que não reverta benefícios, ou, o que é pior, que reverta benefícios em favor apenas dos detentores do poder.
Essa mudança de modelo de planejamento, orçamento e gestão exige maior responsabilidade e racionalidade no processo de alocação dos recursos, impondo um novo padrão de cultura na administração pública, pautada em transformações qualitativas que passam, é claro, pela modernização da máquina governamental e da legislação correlata.
Assim, o processo de mudança não se refere apenas à revisão do processo orçamentário e financeiro, mas principalmente à adoção de um código de boas condutas dos administradores públicos, que com suas ações revertam benefícios em favor da população, propiciando não só o equacionamento da questão fiscal, como também a elevação no nível de satisfação da sociedade quanto ao atendimento de suas necessidades.
NOTAS
01. Ao Poder Judiciário, por meio do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores, e ao Legislativo compete a elaboração de suas propostas. Também ao Ministério Público da União, por meio do Procurador Geral da República, cabe a formulação de sua proposta orçamentária. Tais propostas serão consolidadas pelo Poder Executivo e encaminhadas ao Congresso para discussão e votação.
02. Conforme o disposto no Art. 165, § 5º, incisos I a III da Constituição Federal brasileira.
BIBLIOGRAFIA
Livros Consultados:
BASTOS, Celso Ribeiro - Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário - 2ª edição, Saraiva: 1992.
SILVA, José Afonso da - Curso de Direito Constitucional Positivo - 11ª edição, Malheiros Editores, 1996.
MACHADO, Hugo de Brito - Curso de Direito Tributário - 11ª edição, Malheiros Editores, 1996.
MORAES, Alexandre de - Direito Constitucional - 4ª edição, São Paulo: ATLAS, 1998.
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