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ORÇAMENTO PROGRAMA

Orçamento-Programa.




O orçamento - programa foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do decreto – lei 200/67. O orçamento – programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além dos estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados.

A CF/88 implantou definitivamente o orçamento - programa no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do governo.

2.4 Orçamento de base zero ou por estratégia.

Técnica utilizada para a confecção do orçamento – programa, consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação.

Os órgão governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.


 

ORÇAMENTO-PROGRAMA

           

 

O Orçamento evoluiu ao longo da nossa história, desde o Orçamento tradicional, com ênfase no gasto, passando pelo Orçamento de Desempenho até o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com ênfase nas realizações. 

 

O Orçamento tradicional era caracterizado apenas por uma simples planilha contendo uma projeção de receitas e despesas, a serem executadas no exercício, com a aquisição de bens e serviços públicos. Havia ênfase no gasto, e não nas realizações que um Governo pretendia executar. Não havia um planejamento de ações, visando a minimizar ou solucionar um problema do Estado, como a Educação, a Saúde, etc, com objetivos, propósitos, programas, custos ou, até mesmo, medidas de desempenho para avaliar estas ações. Era apenas um documento formal, indicando o que o Governo iria comprar durante o ano, sem qualquer ligação com um processo de planejamento ou funções que o Estado deveria desempenhar. Apenas dotava os órgãos de recursos para pagamentos de materiais ou pessoal, sem se importar com os objetivos econômicos ou sociais.

 

No Orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o processo orçamentário, buscando-se saber onde o Governo gastava o recurso. Ou seja, tentou-se, de alguma forma, não apenas projetar receitas e despesas, mas saber onde se estava gastando e porque se estava gastando o recurso. Em que pese este orçamento ter representado uma evolução do orçamento tradicional,  ainda não poderia ser considerado um orçamento programa, tendo em vista que lhe faltava uma característica primordial: a vinculação do orçamento a um sistema de planejamento público.

 

O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes de executar o Orçamento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais deficiências ou necessidades da população e categorizar as ações necessárias visando à correção ou minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as realizações, ou seja, interessava o que o governo realizava.

 

Orçamento Base Zero: O Orçamento base zero foi um sistema paralelo criado no Texas – EUA e não representou uma evolução do orçamento, como os outros, mas uma simples variação no método de planejamento naquele país, onde não existiam direitos adquiridos sobre verbas anteriormente concedidas. No final de cada período orçamentário, os programas existentes eram tecnicamente “zerados” no seu valor, o que obrigava os órgãos envolvidos a novas demonstrações de custos e benefícios com vistas à priorização, concorrendo por verbas programas em fase de execução avançada com aqueles iniciados no novo período.

 

 

A Classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitia a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".

 

Os programas, na classificação funcional-programática, eram desdobramentos das funções básicas de governo. Faziam a ligação entre os planos de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas geralmente representam os produtos finais da ação governamental. Esse tipo de orçamento é denominado Orçamento-Programa.

 

No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios.

 

·         Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.

·         Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma subfunção agrega vários programas.

·         Um rol de programas, com projetos, atividades e operações especiais representando ações específicas, como subprodutos destes programas.

 

Em síntese:

·         As funções representam as áreas de atuação do Governo, divididas em subfunções;

·         Os programas representam os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às funções e subfunções;

·         Os projetos e atividades representam os meios de alcançar os objetivos dos programas.

 

 

O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar. É um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários. A ênfase é nos objetivos a realizar. As características principais do Orçamento-Programa são:

 

·         Evolução do orçamento tradicional, vinculando-o ao planejamento.

·         Melhor controle, identificação das funções, da situação, das soluções, objetivos, recursos, etc - ênfase no que se realiza e não no que se gasta.

 

O Planejamento no Brasil, estruturado pelo Orçamento-Programa, surgiu concomitantemente ao próprio surgimento do Orçamento-Programa no Decreto-lei nº 200/67. Eram princípios básicos do DL 200/67:

 

·         Plano geral de Governo;

·         Programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual;

·         Orçamento-programa anual;

·         Programação financeira de desembolso.

·         Planejamento, coordenação, controle, descentralização, delegação de competência.

 

 

Bibliografias:

 

Brasil - Ministério do Planejamento e Orçamento – Secretaria de Orçamento Federal - Manual Técnico de Orçamento – MTO-02. Brasília, IN, 1996.

 

Giacomoni, James. Orçamento Público. São Paulo, Atlas, 1996.

 

 

 

 

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